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北京大學國發(fā)院教授 盧鋒 為FT中文網撰稿

G20杭州峰會首次就合作應對鋼鐵產能過剩達成共識，再次引發(fā)人們對鋼鐵業(yè)產能過剩與貿易形勢的關注。隨著后危機時期全球經濟進入深度調整期，發(fā)軔于新世紀初年的世界鋼鐵產業(yè)轉移進入最為關鍵敏感階段。中國作為最重要鋼鐵新興大國，近年國內鋼鐵業(yè)面臨產能過剩與轉型升級挑戰(zhàn)，外部形勢也出現出口增加、貿易摩擦與國際對話壓力上升等一系列新變化。本文以中國鋼鐵發(fā)展與世界新一輪鋼鐵產業(yè)轉移為背景，以全球鋼鐵貿易依存度回升推動鋼鐵貿易再平衡作為觀察視角，討論中國近年鋼鐵外部環(huán)境演變動因及其政策含義。

初步看法是，近年中國鋼鐵業(yè)面臨內憂外擾形勢同時折射當代全球鋼鐵產業(yè)轉移背景下中國鋼鐵崛起的歷史性機遇，是中國鋼鐵從規(guī)模擴張向全面提升轉變的必經調整過程。中國需因勢利導調整其鋼鐵外部政策，積極參與包括G20在內的不同層面國際鋼鐵對話以協(xié)調鋼鐵大國之間競合關系，在鋼鐵出口上積極擴大增量與務實管理存量調整，更加重視通過推進“一帶一路”建設與廣大發(fā)展中國家合作發(fā)展機遇以發(fā)掘擴大國際鋼鐵貿易潛力，助推當代世界鋼鐵產業(yè)轉移在大體穩(wěn)定開放外部環(huán)境下比較平順地展開。

一、中國鋼鐵外部形勢新特征

近年中國鋼鐵外部形勢出現幾方面新變化特征。一是鋼鐵出口及其占全球比例較快增長。新世紀初年中國鋼鐵業(yè)生產率大幅提升，加上本幣匯率由于可貿易部門生產率追趕而動態(tài)低估，鋼鐵市場化進口替代快速推進并伴隨鋼鐵出口增長提速，鋼鐵出口量從2002年735萬噸增長到2007年7307萬噸，鋼鐵凈出口從2003年-3841萬噸增長到2007年5488萬噸。美國金融危機后國際鋼鐵市場需求大幅降低，加上中國實施四萬億刺激短期大幅拉高國內需求，中國鋼鐵出口增勢暫時逆轉，2009年鋼鐵出口與凈出口分別回落到2618萬噸與284萬噸。近年隨調整深化中國鋼鐵出口再次提速，2014年鋼鐵出口與凈出口分別飆升到9993萬噸與8419萬噸，2015年進一步上升到1.196億噸和1.057億噸，占世界出口總量比重從2003年2.6%上升到2014年15.3%。

二是針對中國鋼鐵貿易摩擦頻次顯著增加。上世紀90年代以來鋼鐵業(yè)一直是中國貿易摩擦重要對象，近年鋼鐵貿易爭端發(fā)生頻次進一步上升。梳理WTO官方數據可見，中國鋼鐵貿易反傾銷立案數2008-2015年間年均16.25次，2015年達到24次峰值。鋼鐵貿易反傾銷終裁數2008-2015年間年均12.15次，2013年達到20次峰值。2011-2015年鋼鐵反傾銷立案數占中國反傾銷立案總數比例為29.56%，同期終裁數占比為29.26%，居中國國遭遇反傾銷調查行業(yè)首位。

三是鋼鐵產能過剩與經貿關系成為近年對外多邊以及中國與美歐等國雙邊對話場合重要熱點內容。2014年7月第六輪中美戰(zhàn)略與經濟對話重點提及鋼鐵產能過剩問題，2015年底以來美歐等對中國鋼鐵產能過剩關注度與施壓度提升。例如，2015年11月5日，美國鋼鐵協(xié)會、歐洲鋼鐵聯(lián)盟等9家鋼鐵協(xié)會發(fā)表聯(lián)合聲明，以鋼鐵形勢為題對中國于2016年12月按照加入WTO議定書應取得市場經濟地位提出質疑。2016年4月OECD鋼鐵委員會召開30多個國家貿易部門高級別官員參加的國際鋼鐵會議。2016年5月歐洲議會通過非法令性決議表示不承認中國市場經濟地位，其中特別提到中國鋼鐵產能過剩問題。鋼鐵產能過剩成為上海G20貿易部長會議、成都G20財政部長和央行行長會議討論內容，也成為日前落幕的G20杭州峰會議題之一。

二、全球鋼鐵貿易再平衡

如何看待中國鋼鐵外部形勢上述變化？從當代世界鋼鐵產業(yè)轉移視角考察，可用“全球鋼鐵貿易再平衡”概念加以概括探討。用鋼鐵貿易占產量比重作為衡量世界鋼鐵貿易依存度指標，“全球鋼鐵貿易再平衡”是指該指標將改變新世紀初年階段性下行走勢并向其更長期歷史趨勢值回升收斂的演變前景，這一趨勢展開意味著全球鋼鐵生產與貿易格局的重新洗牌。

給定產出與消費總量及其增長軌跡，世界鋼鐵貿易依存度高低主要由擴大貿易潛在收益和現實成本兩方面因素所決定。各國鋼鐵業(yè)不同發(fā)展階段相對優(yōu)勢與競爭力差異，決定鋼鐵國際貿易所能產生的潛在收益來源與大?。缓Ｑ筘浳镞\輸技術進步決定的鋼鐵國際運輸成本，全球范圍貿易體制政策自由化程度決定的制度交易成本，則構成對貿易擴張合理性邊界的現實限制條件。歷史時期貿易依存度變動，可由上述收益與成本變量狀態(tài)及其演變情況加以理解。

鋼鐵國際貿易至少可以追溯到19世紀前期，當時英國憑借近代鋼鐵業(yè)先行優(yōu)勢，向美國出口用熟鐵制造的鐵路軌道等制成品，代表早期鋼鐵出口的重要內容。隨著美國鋼鐵業(yè)崛起，20世紀上半期美國成為主要鋼鐵出口國并推動全球鋼鐵貿易發(fā)展。二戰(zhàn)后大宗商品運輸成本與國際貿易制度成本大幅降低，國際鋼鐵貿易獲得前所未有發(fā)展。受發(fā)展不平衡與產業(yè)轉移規(guī)律支配，日本與德國鋼鐵效率水平逐步超越美國，1959年美國鋼鐵大罷工成為鋼鐵進口較快增長轉折點。中國早先鋼鐵業(yè)發(fā)展滯后時期需大量進口鋼材，鋼鐵進口隨宏觀經濟周期波動從1969年168萬噸增長到1978-79年830萬噸上下，80年代初年再次飆升到接近2000萬噸，成為當時最大鋼鐵進口國之一。上述背景下全球鋼鐵出口從1950年2050萬噸增長到1985年2.08億噸，出口占產量比重從1950年約10.7%上升到1984年29%，提升超過18個百分點。

然而80年代后半期該指標值主要由于兩方面原因出現短期回調。一方面是美國重手實施貿易保護主義政策，迫使日本等國自愿限制出口降低美國鋼鐵進口。另一方面中國宏觀經濟經過80年代前期強勁擴張后開始緊縮調整期，鋼鐵進口從1985年1963萬噸下降到1990年368萬噸。由此導致80年代下半期全球鋼鐵出口占產量比重下降約5個百分點。隨著美國主導上述鋼鐵貿易保護措施實施告一段落，中國經濟90年代初進入新一輪宏觀擴張周期，全球鋼貿依存度重拾長期提升歷史軌跡，鋼鐵出口從1990年的1.96億噸增長到2000年3.39億噸，同期鋼鐵出口占全球產量比重從25.4上升到40%峰值。縱觀二戰(zhàn)后半個多世紀長期圖景，全球鋼鐵貿易依存度清晰呈現強勁上升趨勢。

新世紀初年全球鋼貿依存度指標隨著鋼鐵出口在波動中大幅下降再次出現階段性下降，從2000年40%峰值下降到2013年不到30%相對低位。上述階段性變化主要由三方面非常態(tài)因素所決定：一是美歐金融危機與主權債務危機等因素拖累經濟增長，全球經濟深度調整期鋼鐵出口降幅遠超產量降幅。二是新世紀初年中國鋼鐵產量與內需擴張幅度高于鋼鐵貿易增長幅度，拉低全球鋼鐵出口產量比例。三是美國金融危機后中國與國際社會合作應對危機，四萬億大規(guī)模刺激政策客觀推動鋼鐵產能進一步擴張。

新世紀初年全球鋼貿依存度變化，主要是對其長期趨勢偏離而并非趨勢本身逆轉。觀察決定鋼鐵貿易依存度更長期基本變量，中國鋼鐵崛起提示國際鋼鐵相對競爭力有望進一步擴大，深度調整期產能過剩倒逼產能產量增速回落甚或絕對下降，發(fā)達國家鋼鐵產量趨勢性收縮與廣大發(fā)展中國家增長重要性提升派生鋼鐵貿易潛在需求。隨著能源價格大幅低位走勢，中國造船業(yè)發(fā)展效率提升帶動全球造船訂貨價格下降，海運成本有望延續(xù)較低位和走低趨勢，同樣有利于全球鋼貿依存度回升。較大不確定因素是在世界鋼鐵業(yè)深度調整期，少數國家貿易保護主義政策沖動可能顯著增加鋼鐵貿易制度成本。如果主要鋼鐵國能務實合作維持大體開放的經貿環(huán)境，有理由推測全球鋼貿依存度未來將繼續(xù)其長期回升趨勢。

三、實現再平衡的兩種路徑

長期歷史趨勢顯示全球鋼鐵貿易依存度提升與再平衡具有客觀規(guī)律性。假定未來全球經濟維持溫和復蘇，世界鋼鐵總產量與總消費量大體維持近年約16億噸水平，出口產量比率未來5-10年回升到世紀初歷史峰值水平，則世界鋼鐵出口量未來5-10年有可能從目前5億噸左右上升到6.4億噸左右，即出現1億多噸出口增量。上述對鋼鐵產消量設定應屬于保守假設。推測出口占比未來5-10年回升，主要是考慮鋼鐵貿易依存度由鋼鐵生產成本國際差異以及運輸與制度交易成本決定的，世紀初年曾經發(fā)生的峰值水平可作為假設性參照。

結合觀察近年中國鋼鐵出口與全球貿易形勢，全球鋼鐵貿易依存度提升將通過增量發(fā)掘創(chuàng)造與存量調整創(chuàng)造兩種不同路徑實現。所謂鋼鐵貿易增量創(chuàng)造，泛指各國經濟增長推動鋼鐵貿易需求使其進出口市場“蛋糕”增大。在目前全球經濟調整與鋼鐵需求相對低迷階段，鋼鐵貿易增量創(chuàng)造較大程度表現為中國與廣大發(fā)展中國家合作發(fā)展并釋放潛在鋼材需求從而提升全球貿易依存度。例如中國近年與巴基斯坦共建“一帶一路”，合作實施瓜達爾港等大型建設項目派生鋼材貿易增加，顯示通過增量創(chuàng)造推動國際鋼貿增長具有相當潛力。

數據顯示，中國對巴基斯坦鋼材出口數量從2011年37萬噸增長到2015年256萬噸，四年增長近六倍；同期對巴鋼材出口占中國鋼材出口比例從0.76個百分點上升到2.27個百分點。尤其是“一帶一路”規(guī)劃提出和實施兩年多來，中國對巴基斯坦鋼材出口從2013年80萬噸上升到2014年156萬噸與2015年256萬噸，2014、2015年對巴鋼材出口量分別遞增95%和64%。由于近年中巴鋼材貿易主要是“一帶一路”合作項目實施額外派生增量，不會對第三國產生調整壓力，反而可能通過項目實施與巴基斯坦經濟現實和潛在增長，邊際提升對第三國商品勞務需求，因而具有共贏與多贏的經濟屬性。

鋼貿增量創(chuàng)造并非僅限于中巴雙邊關系，近年中國對“一帶一路”國家以及非洲鋼鐵出口增長，也相當程度體現增量創(chuàng)造特點。數據顯示，中國對“一帶一路”國家鋼鐵出口金額，從2009年約100億美元增長到過去兩年300多億美元，占中國鋼材出口金額比重從43%上升到50%。中國對非洲鋼材出口雖體量較小同樣增速較快。分析邏輯與經驗事實都表明，中國具有活躍創(chuàng)造鋼鐵出口增量能力特點，與中國在后危機時代外部經貿合作重點向廣大發(fā)展中國家轉移大趨勢具有一致性，對理解全球鋼鐵貿易再平衡具體實現機制具有認識啟示意義。

鋼鐵國際貿易的存量調整創(chuàng)造，是指伴隨全球鋼鐵產業(yè)轉移，早先鋼鐵生產消費國由于比較優(yōu)勢與相對競爭力不利變化，部分企業(yè)受市場競爭規(guī)律作用退出減少國內供給，在邊際上釋放出一定數量鋼鐵需求通過鋼鐵貿易滿足。近年主要鋼鐵大國都出現少數企業(yè)破產倒閉或瀕臨破產情況，有的發(fā)達國家由于鋼鐵業(yè)比較優(yōu)勢動態(tài)變化可能發(fā)生鋼鐵存量調整，可能成為實現鋼鐵貿易再平衡的路徑之一。不過從截止近期相關數據觀察，這類存量調整創(chuàng)造貿易效應并不顯著，原因之一可能是有些國家實行貿易保護措施不利于合規(guī)律性調整進程展開。

鋼鐵存量調整本質上是全球化開放環(huán)境下比較優(yōu)勢規(guī)律作用結果，有利于各國與全球經濟長期增長。反之如特定國家采用扭曲措施人為阻礙調整，則會損害鋼鐵下游行業(yè)開放競爭力得不償失。當然也應看到，由于多方面因素作用這類存量調整通常會派生利益摩擦和矛盾。大型鋼鐵企業(yè)就業(yè)人數較多，企業(yè)退出對所在城市或社區(qū)就業(yè)沖擊比較集中；鋼鐵業(yè)與軍事工業(yè)上下游聯(lián)系派生其政治敏感性；加上美國上世紀70年代以來對國內鋼鐵業(yè)較多實施貿易保護主義政策；這些組合原因決定鋼鐵存量調整注定必然會帶來復雜利益矛盾并對貿易政策引入壓力與爭端。

四、中國鋼鐵外部政策調整

中國作為最重要鋼鐵新興大國，具有較快提升鋼鐵生產效率與國際競爭力的潛在能力，鋼鐵出口增長有經濟合理性。然而鋼鐵貿易再平衡發(fā)生在全球經濟與鋼鐵市場低迷調整期，中國出口增長難免引發(fā)貿易摩擦壓力，在某些鋼鐵國際對話場合出現對中國相關政策的質疑與抱怨。新形勢下中國需反思調整在早先鋼鐵進口增長、進口替代階段形成的鋼鐵外部政策模式，把鋼鐵國內改革調整政策與更為積極進取的外部政策結合起來，通過更為主動參與國際對話并完善規(guī)則，推動全球鋼鐵產能配置與貿易秩序朝更加市場化與開放方向調整。

第一，需調整鋼鐵外部政策，積極參加與引導國際鋼鐵對話交流。近年全球鋼鐵產能過剩加劇背景下國際鋼鐵對話趨于活躍，從一個角度折射全球鋼鐵產業(yè)轉移進入更具實質性與敏感性階段，由此派生各類矛盾需通過國際對話加以調解。中國作為最重要鋼鐵新興大國，通過對話維護發(fā)展鋼鐵行業(yè)開放的外部環(huán)境與中國利益具有一致性。G20杭州峰會首次在國際鋼鐵合作行達成共識具有積極意義，有關部門應在認識當今全球鋼鐵格局大重組規(guī)律基礎上，在參與國際鋼鐵對話上采取更加積極立場，努力使其更好發(fā)揮穩(wěn)定維護開放環(huán)境的潛在正能量。

第二，習近平主席多次指出國際合作應“聚同化異”。中國參與國際鋼鐵對話要特別強調弘揚包括美歐在內國際社會普遍肯定的鋼鐵國際產能配置與貿易流向應由市場機制決定的基本共識方針，努力使這個見之于美歐等八國鋼鐵聯(lián)合聲明、七國首腦峰會公告的“市場決定”原則坐實落地。中國應聯(lián)合相關國家主動倡導設計全球范圍市場化應對過剩產能與擴大國際貿易的行動計劃，通過集體行動有效推動全球范圍化解產能過剩進程。中國應將其正在著力推進的國內鋼鐵市場改革調整措施與鋼鐵外部政策加以整合提升，在借助市場出清機制應對產能過剩問題上發(fā)揮引領作用。

第三，中國可利用國際對話平臺持續(xù)介紹說明中國鋼鐵業(yè)發(fā)展的真實故事與經濟邏輯，依據近現代世界鋼鐵新興大國發(fā)展與鋼鐵產業(yè)轉移多次再現的經驗事實闡發(fā)中國鋼鐵業(yè)成長的合規(guī)律性。要系統(tǒng)整理具體翔實的資料介紹說明中國鋼鐵出口增長與貿易補貼政策無關的真實情況，介紹說明中國通過市場化改革推進去產能的努力與成效。同時也無需諱言由于歷史原因體制不完善因素仍會在個別場合發(fā)生扭曲作用，并說明中國鋼鐵通過結構性改革減少消除扭曲的艱苦努力具體成效與改善前景。借助國際對話平臺，中國可以更有效地回應與澄清對中國鋼鐵行業(yè)的不公正責難，更有效批評與抵制少數國家實施鋼鐵保護主義政策傾向，推動國際經貿環(huán)境朝更加開放透明方向發(fā)展。

第四，要以穩(wěn)妥推進全球鋼貿依存度回升趨勢為著力點，對鋼鐵貿易增量創(chuàng)造與存量轉移采取不同政策。要在總結“一帶一路”規(guī)劃提出實施幾年來積累經驗基礎上，更加重視把人民幣國際化與擴大基礎設施建設結合起來，進一步擴大中國與“一帶一路”國家“五通”合作的廣度與深度，通過興建緩解發(fā)展中國家經濟增長瓶頸環(huán)節(jié)的工程項目帶動鋼鐵貿易增長。同時結合實施發(fā)掘擴大中國國內鋼鐵需求政策，為提升全球鋼鐵需求回升與化解全球鋼鐵產能過剩做出較大貢獻。對發(fā)達國家鋼鐵存量調整，應依據國際社會結構性改革共識鼓勵其依據市場規(guī)則進行結構調整，批評抵制少數國家試圖通過貿易保護政策向外轉移調整壓力的錯誤政策。同時依據WTO貿易救濟規(guī)則及其精神，對特定時期鋼鐵出口可能出現的過快增長實施適度調節(jié)。

注：本文僅代表作者本人看法